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Evaluierung der Förderungsinstrumente in Österreich
Wien (wifo) - Ein breites Spektrum an aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zielt auf eine
Verbesserung der Beschäftigungschancen von Arbeitsuchenden ab. Im Rahmen einer mikroökonometrischen Evaluierung
hat das WIFO verschiedene Instrumente der Arbeitsmarktförderung im Hinblick auf ihre kausale Wirkung auf die
geförderten Personen untersucht. Während sich die Teilnahme an Maßnahmen zur Vermittlungsunterstützung
und an Qualifizierungsmaßnahmen für Frauen zwischen 25 und 44 Jahren durchwegs positiv auf die Beschäftigungschancen
auswirkt, sind für Frauen im höheren Erwerbsalter und für Männer kaum Hinweise auf signifikant
positive Beschäftigungseffekte festzustellen. Für ältere Erwerbslose erwiesen sich insbesondere
Transitarbeitsplätze in sozialökonomischen Betrieben als integrationsfördernd.
Vor dem Hintergrund der Ausweitung der aktiven und aktivierenden Arbeitsmarktpolitik in den letzten Jahren kommt
der systematischen Evaluierung ihrer Wirkungen wachsende Bedeutung zu. Sowohl die Verfügbarkeit informativer
Datenbestände als auch die Entwicklung von Analysemethoden haben erhebliche Fortschritte gemacht.
Die vom WIFO in seinem jüngsten Monatsbericht vorgestellten Ergebnisse einer umfassenden Evaluierung der wesentlichsten
Interventionsformen der österreichischen Arbeitsmarktförderung verbinden die innovative Nutzung von Massendaten
mit der Anwendung moderner mikroökonometrischer Methoden. Dabei lag das Hauptaugenmerk der Darstellung auf
der durchschnittlichen Wirkung einer Maßnahme auf die Beschäftigungszeiten der geförderten Personen.
Alle Interventionsformen steigern demnach die Erwerbsbeteiligung beträchtlich. Die Arbeitsmarktförderung
wirkt damit dem Rückzug aus dem Arbeitsmarkt deutlich entgegen. Nicht für alle Maßnahmen oder Gruppen
von Teilnehmenden bewirken die Förderungsmaßnahmen jedoch eine Zunahme der Beschäftigung (gemessen
an der kumulierten Zeit in ungeförderter Beschäftigung innerhalb von drei Jahren ab Förderungsbeginn):
- Ein ähnliches Bild auf etwas höherem Niveau ergibt sich für Qualifizierungsmaßnahmen:
Frauen zwischen 25 und 44 Jahren profitieren am meisten von diesen Maßnahmen. Besonders positive Wirkungen
zeigen sich für Wiedereinsteigerinnen. Aber auch für Männer zwischen 25 und 44 Jahren ist eine positive
Tendenz zu verzeichnen. Für ältere Arbeitslose hatte die Teilnahme keine signifikante Wirkung auf die
Zeiten in Beschäftigung.
- Für die Maßnahmen zur Vermittlungsunterstützung ("aktive Arbeitsuche" und "Berufsorientierung")
sind für Frauen im Alter zwischen 25 und 44 Jahren positive Effekte auf die Beschäftigungsintegration
festzustellen, die aber nur für die "aktive Arbeitsuche" signifikant sind. Für Männer
generell und für Frauen ab 45 Jahren konnte keine signifikante Wirkung ermittelt werden.
- Am deutlichsten wirkt die Förderung über Transitarbeitsplätze in "sozialökonomischen
Betrieben" auf die weitere (ungeförderte) Beschäftigung der Teilnehmenden. Dabei konzentriert sich
der positive Effekt auf die Altersgruppe zwischen 45 und 54 Jahren, und zwar sowohl für Frauen als auch für
Männer. Für Jüngere in "sozialökonomischen Betrieben" und für Geförderte
in "gemeinnützigen Beschäftigungsprojekten" hatte die Teilnahme im Beobachtungszeitraum von
drei Jahren keine signifikante Wirkung auf die Zeit in ungeförderter Beschäftigung.
- Die "Eingliederungsbeihilfe" bietet eine zeitlich befristete Förderung der Lohnkosten für
die Beschäftigung älterer Arbeitsloser oder Langzeitarbeitsloser. Positive Effekte ergeben sich mittelfristig
(d. h. ab dem zweiten Jahr nach Förderungsbeginn) in nur einem Szenario, in dem diese Beihilfe überwiegend
Personen zugute kommt, die sonst nicht oder erst später einen Arbeitsplatz gefunden hätten. Diese positiven
mittelfristigen Effekte sind für Frauen speziell in der Altersgruppe zwischen 45 bis 54 Jahren tendenziell
höher als für Männer. Die starke Zielgruppenorientierung der Maßnahme sollte im Sinne der
Vermeidung von Mitnahmeeffekten konsequent umgesetzt werden.
Die Befunde für Österreich fügen sich in weiten Teilen in die Erfahrungen anderer Länder mit
der Evaluierung der Arbeitsmarktförderung ein. Mit internationalen Befunden stimmen etwa folgende Aspekte
überein: die ausgeprägte Wirkung der Maßnahmen auf die Erwerbsbeteiligung, die größeren
Effekte für Frauen als für Männer oder die Abhängigkeit der Ergebnisse von der Dauer des Beobachtungszeitraums
aufgrund des "Lock-in-Effekts" (die Arbeitslosen suchen während der Teilnahme an den meisten Maßnahmetypen
weniger aktiv nach Arbeit).
Eine Verbesserung der Integrationseffekte durch aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen dürfte über
drei Kanäle möglich sein:
- Stärkung zielgruppenspezifischer Förderangebote,
- Verringerung des Einsatzes kurzer bzw. wenig intensiver Maßnahmen und
- erhöhtes Angebot an Informationen als Basis für Controlling und Evaluierungen.
Der Schluss auf den Erfolgsfaktor "zielgruppenspezifische Förderangebote" resultiert aus den vergleichsweise
hohen Wirkungen entsprechender Maßnahmen. Dazu zählen für Schwervermittelbare die Befunde zur Beschäftigungsförderung
("sozialökonomische Betriebe", "Eingliederungsbeihilfe") oder für Personen mit Qualifikationsbedarf
die Ergebnisse der Individualbeihilfen zu Kursen auf dem freien Bildungsmarkt. Aber auch die vergleichsweise hohen
Effekte für Frauen im Haupterwerbsalter, insbesondere für Wiedereinsteigerinnen, sind – zumindest teilweise
– vor dem Hintergrund von Maßnahmen zu sehen, die speziell für Problemlagen in Zusammenhang mit dem
Wiedereinstieg nach Erwerbsunterbrechungen entwickelt und gezielt eingesetzt wurden.
Kurze bzw. wenig intensive Teilnahmen dominieren das Fördergeschehen. Solche Maßnahmen dürften
aber angesichts des teilweise erheblichen Umorientierungs- und Qualifizierungsbedarfs von Arbeitslosen nicht immer
zielführend sein. Werden unterstützende Maßnahmen ("aktive Arbeitsuche", "Berufsorientierung")
mit kurzer Dauer bzw. Wochenintensität eingesetzt, so könnte der Unterschied gegenüber möglicherweise
in anderen Fällen AMS-intern erbrachten Beratungs- und Betreuungsleistungen (die nicht als Förderung
aufscheinen) gering sein. Die Ergebnisse werden zudem in anderer Hinsicht durch die Bedeutung kürzerer bzw.
weniger intensiver Maßnahmen nach unten beeinflusst: Grundsätzlich sollte ihre durchschnittliche Wirkung
auf die weitere Arbeitsmarktintegration der Geförderten geringer sein als die von längeren bzw. umfassenderen
Maßnahmen. Wenn dies zutrifft, dann sind die Effekte kleiner, ihre statistische Nachweisbarkeit (Signifikanz)
geringer.
Insgesamt weisen die Ergebnisse der Wirkungsanalyse für unterstützende Maßnahmen ("aktive
Arbeitsuche", "Berufsorientierung"), die für die meisten untersuchten Personengruppen im Durchschnitt
keine positive Effekte ergaben, auf Optimierungsmöglichkeiten im Maßnahmeneinsatz gegenüber dem
Jahr 2000 hin. In den Folgejahren war auch bereits ein Rückgang der Förderfälle im Bereich dieser
Unterstützungsmaßnahmen zu erkennen, allerdings ohne Ausweitung der Intensität oder -dauer des
Fördergeschehens.
Die in den Umsetzungsdaten der Arbeitsmarktförderung ersichtliche Gliederung von Maßnahmentypen fasst
ein sehr heterogenes Bündel von Aktivitäten zur Steigerung der fachlichen Qualifikation in zwei Arten
der Förderungsvergabe zusammen ("Qualifizierungen in geförderten Bildungseinrichtungen" und
"Beihilfe zu den Kurskosten"). Diese Untergliederung gibt jedoch keine Auskunft über Inhalt, Intensität
oder Nachweisbarkeit des erzielten Bildungsabschlusses der konkreten Maßnahmen. Gerade diese Maßnahmen
sind also sehr heterogen – und damit die Varianz der durchschnittlichen Ergebnisse zur arbeitsmarktpolitischen
Wirkung sehr groß. Insofern ist aus insignifikanten Effekten nicht auf die potentielle Wirkungslosigkeit
von Qualifizierungen zu schließen. Eine genauere Kodierung der Maßnahmen durch das AMS wäre daher
sehr hilfreich, um aus detaillierteren Analysen Erkenntnisse über die Wirkung bestimmter Qualifizierungstypen
zu gewinnen. Angesichts des durchschnittlich geringen Ausbildungsniveaus von Arbeitslosen sind nämlich wirkungsvolle
Qualifizierungsmaßnahmen ein unverzichtbarer Bestandteil der Arbeitsmarktförderung.
Quelle: WIFO
Autorin: Hedwig Lutz
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