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Expertenhearing im Verfassungsausschuss zeigt viele offene Punkte auf
Wien (pk) - Geht es nach Kanzleramtsminister Thomas Drozda, soll die Entscheidung über die geplante
Abschaffung des Amtsgeheimnisses noch heuer fallen. Trotz einiger offener Fragen sieht er "einen breiten Konsens
in Richtung halb volles Glas", wie er am 05.10. beim Expertenhearing im Verfassungsausschuss des Nationalrats
sagte. Allerdings müssen vor einem Beschluss noch einige Steine aus dem Weg geräumt werden. Sowohl die
Opposition als auch die Länder sehen noch erheblichen Verhandlungsbedarf.
Ein Entgegenkommen von Seiten der Regierungsparteien zeichnet sich bei der Frage der so genannten "Öffnungsklausel"
ab. Laut dem Leiter des Verfassungsdienstes des Bundeskanzleramts Gerhard Hesse hat sich im Zuge der Verhandlungen
und des Begutachtungsverfahrens herausgestellt, dass es, abgesehen von den verfassungsrechtlich festgelegten Ausnahmetatbeständen,
keiner weiteren Ausnahmeregelungen durch einfache Gesetze bedürfe.
Generell bringt Hesse zufolge das Informationsfreiheitsgesetz wesentliche Fortschritte gegenüber dem Status
quo, eine Einschätzung, die Josef Barth vom Forum Informationsfreiheit jedoch nicht teilte. Auch Grün-Abgeordneter
Albert Steinhauser zeigte sich nach dem Hearing skeptisch. Seitens der Länder signalisierte der oberösterreichische
Landtagsdirektor Wolfgang Steiner zwar grundsätzliche Zustimmung zum Gesetzesvorhaben, er pochte aber auf
Mitwirkungsrechte der Länder und betonte, dass die neuen Bestimmungen nicht einen wesentlich höheren
Verwaltungsaufwand hervorrufen dürften.
Verfassungsnovelle liegt seit Dezember 2014 im Parlament
Der Regierungsentwurf zur Abschaffung des Amtsgeheimnisses liegt seit Dezember 2014 im Nationalrat. Nach Verhandlungen
mit den Ländern hat der Ausschuss im November vergangenen Jahres ein Ausführungsgesetz zur vorgeschlagenen
Verfassungsnovelle mit präzisierenden Bestimmungen in Begutachtung geschickt (siehe Parlamentskorrespondenz
Nr. 1194/2015). Parallel dazu stellte der damals zuständige Minister Josef Ostermayer weitere Verhandlungen
mit der Opposition in Aussicht. Zuletzt spießte es sich etwa am Umfang der Ausnahmetatbestände sowie
an den Beschwerdemöglichkeiten im Falle einer Auskunftsverweigerung. Unumstritten ist hingegen der Kernpunkt
des Gesetzespakets: die Pflicht der öffentlichen Hand, Informationen von allgemeinem Interesse zu veröffentlichen
und interessierten BürgerInnen grundsätzlich Auskünfte über die Verwaltungstätigkeit zu
erteilen.
Hesse: Informationsfreiheitsgesetz bringt grundlegenden Systemwandel
Für Gerhard Hesse, Leiter des Verfassungsdienstes des Bundeskanzleramts, bringt das Informationsfreiheitsgesetz
wesentliche Fortschritte gegenüber der bestehenden Auskunftspflicht. Es gehe um einen Systemwandel, anders
als bisher würde BürgerInnen auch Zugang zu Primärdokumenten gewährt. Auf Fragen von Grün-Abgeordnetem
Albert Steinhauser machte Hesse allerdings klar, dass etliche Dokumente auch künftig unter Verschluss bleiben
werden, wobei er etwa konkret Beraterverträge von Ministerien nannte.
Ausdrücklich wies Hesse darauf hin, dass das Gesetz nicht nur die Verwaltung und den Gesetzgeber, sondern
etwa auch den Rechnungshof, die Volksanwaltschaft und – in eingeschränkter Form – auch Gerichte und gesetzliche
berufliche Interessenvertretungen umfasse. Letztere müssen interessierten BürgerInnen aber nur im übertragenen
Wirkungsbereich Auskünfte erteilen. Im eigenen Wirkungsbereich gelte das Auskunftsrecht nur für Angehörige
der jeweiligen Interessenvertretung. Ob ein Landesverwaltungsgericht oder das Bundesverwaltungsgericht für
eine Beschwerde zuständig ist, richtet sich danach, ob eine Landes- oder eine Bundesbehörde die Auskunft
verweigert hat.
Beim Verhältnis Datenschutz versus Zugang zu Informationen gelte es die beiden Grundrechte gegeneinander abzuwägen,
sagte Hesse. Klar ist für ihn, dass eine Behörde genau begründen muss, warum sie eine Auskunft verweigert.
Eine standardisierte Antwort, etwa der Hinweis auf die öffentliche Sicherheit, reiche nicht.
Länder signalisieren Zustimmung, stellen aber Bedingungen
Seitens der Länder signalisierte der oberösterreichische Landtagsdirektor Wolfgang Steiner prinzipielle
Zustimmung zur Abschaffung des Amtsgeheimnisses. Die Länder hätten kein Interesse daran, andere Regelungen
als der Bund zu haben, bekräftigte er. Steiner pochte aber darauf, dass im Gegenzug gewisse Zustimmungsrechte
des Bundes zu Landesgesetzen bzw. anderen Entscheidungen der Länder entfallen. Außerdem sieht er beim
Informationsfreiheitsgesetz noch in einigen Punkten Verhandlungsbedarf.
Steiner erachtet es etwa als wesentlich, dass die spezifischen Interessen und Anforderungen der Länder berücksichtigt
werden. Es müsse jede unnötige Regulierung vermieden werden, auch dürfe die Veröffentlichungs-
und Auskunftspflicht nicht zu einem wesentlich höheren Verwaltungsaufwand der Länder führen. Ebenso
gilt es Steiner zufolge Vorsorge dafür zu treffen, dass Sitzungsprotokolle aus nicht öffentlichen Sitzungen
nicht veröffentlicht werden müssen. Wichtig sei auch, dass die Länder beim Gesetz nicht nur Mitwirkungsrechte
haben, sondern einen echten Zustimmungsvorbehalt. Eine zusätzliche unabhängige Informationsstelle kann
er sich nicht vorstellen.
Zur Frage des zweistufigen Verfahrens – zunächst ist eine allgemeine Antwort der Behörden vorgesehen,
erst auf Verlangen wird ein Bescheid ausgestellt – merkte Steiner an, dieses System sei sinnvoller als ein alternativ
angedachter Bescheidautomatismus. Schließlich hätten nicht alle BürgerInnen vor, bei einer Auskunftsverweigerung
zu klagen. Außerdem stelle sich angesichts der vorgesehenen Gebühr von 30 € für Bescheide die Kostenfrage.
Auch der Bereichsdirektor Recht der Stadt Wien Karl Pauer wertete es als wichtig, dass die Veröffentlichungspflicht
keine nichtöffentlichen bzw. vertraulichen Sitzungen umfasst, seien es Sitzungen von Landtagsgremien oder
Sitzungen der Landesregierung. Er urgierte überdies eine Klarstellung, dass die Landesvolksanwaltschaften
und die Landesrechnungshöfe nicht Zugang zu Dokumenten gewähren müssten, die sie von den von ihnen
geprüften Stellen bekommen. Außerdem hält er eine Übergangsregelung für notwendig. Es
wäre "ein unglaublicher Verwaltungsaufwand", würden alle vorhandenen Aufzeichnungen bis hinein
in die Geschichte von der Veröffentlichungspflicht umfasst. Laut Pauer sollen die Behörden darüber
hinaus auch dann keine Auskunft geben müssen, wenn der Anfragesteller eine zumutbare alternative Möglichkeit
der Informationsbeschaffung hat.
Segalla: Verwaltungsgerichte werden für Rechtsschutz sorgen
Patrick Segalla, Präsident des Landesverwaltungsgerichts Niederösterreich, wertete es als richtige
Entscheidung, die Verwaltungsgerichte mit dem Rechtsschutz zu betrauen. Auch dass man bei einer Auskunftsverweigerung
durch staatsnahe Unternehmen den Zivilrechtsweg einschlagen muss, ist für ihn systemkonform.
Segalla versicherte, dass die Verwaltungsgerichte für einen effektiven Rechtsschutz sorgen werden. Er gehe
davon aus, dass die Ausnahmen eng ausgelegt werden, da das Informationsfreiheitsgesetz die Auskunftspflicht als
Regel vorsehe. Einige spezifische Fragen müssen Segalla zufolge aber noch bedacht werden, vor allem was die
Frage des Zugangs der Verwaltungsgerichte zu jenen Informationen betrifft, die den BürgerInnen verweigert
wurden. Schließlich werde man die Dokumente zumindest in Einzelfällen brauchen, um prüfen zu können,
ob die Auskunftsverweigerung gerechtfertigt war. Zum einen müsse man Vorsorge treffen, dass die BeschwerdeführerInnen,
etwa im Zuge einer Akteneinsicht, nicht zu den Informationen kommen. Zum anderen müsse man Regelungen für
den Fall vorsehen, dass die Verwaltungsgerichte die Informationen von den Behörden nicht erhalten.
Madner hinterfragt lange Fristen für Auskünfte
Mit der Frage des Rechtsschutzes betroffener BürgerInnen befasste sich auch Verena Madner, Universitätsprofessorin
für Öffentliches Recht an der Wirtschaftsuniversität Wien. Sie kritisierte zum einen die langen
Fristen, die den Behörden für Auskünfte eingeräumt werden. Zweimal acht Wochen seien international
nicht üblich, betonte sie. Was die Möglichkeit der Säumnisbeschwerde betrifft, wird ihrer Einschätzung
nach viel davon abhängen, wie die Verwaltungsgerichte mit diesem Instrument umgehen bzw. "ob das ganze
kafkaesk wird".
Nicht ganz verständlich ist für Madner darüber hinaus, dass es keinen Bescheidautomatismus gibt.
Schließlich werde in den Erläuterungen auf die Möglichkeit eines Eventualantrags verwiesen. Wer
sich auskenne, werde also gleichzeitig mit der Anfrage auch einen Bescheid im Falle einer Auskunftsverweigerung
anfordern.
Barth: Österreich soll sich andere Länder als Vorbild nehmen
Josef Barth, Gründer des "Forum Informationsfreiheit", bedauerte, dass Österreich nicht vorbildhafte
Regelungen aus anderen Ländern übernehme. Seiner Meinung nach wird mit dem Informationsfreiheitsgesetz
viel versprochen, durch zahlreiche Ausnahmetatbestände jedoch letztendlich nicht eingehalten. Er fürchtet
in diesem Sinn eine willkürliche Vorgangsweise der Verwaltung. Niemand könne etwa prüfen, ob der
Behörde tatsächlich ein unverhältnismäßiger Aufwand für die Beantwortung einer Anfrage
entstehen würde. Die BürgerInnen dürfen zwar alles fragen, was sie wollen, die Behörden hätten
aber auch in Zukunft die Möglichkeit, nur das zu sagen, was sie sagen wollen, so die Conclusio Barths.
Viel zu lange ist für Barth auch die Wartezeit auf Auskünfte von 8 bis 16 Wochen. Er sieht außerdem
ein Kostenproblem, vor allem wenn eine Stelle auf die Idee kommen sollte, für jede einzelne Frage einen eigenen
Bescheid auszustellen. Es werde auch nicht kontrolliert, ob Behörden, wie vorgeschrieben, alle Informationen
von allgemeinem Interesse veröffentlichen. Was nicht sein könne, sei, dass alle Informationen der Vergangenheit
von der Auskunftspflicht ausgenommen bleiben, so Barth in Richtung Pauer.
Ein Beauftragter für Informationsfreiheit und Datenschutz würde nach Einschätzung von Barth nicht
nur den Rechtschutz für BürgerInnen verbessern. Er könnte auch eine wichtige Anlaufstelle für
Gemeinden und Behörden sein. Wenn diese sich unsicher seien, ob sie bestimmte Dokumente aus Datenschutzgründen
veröffentlichen dürfen, könnten sie dort nachfragen.
Auch Fragerecht von Abgeordneten wird ausgeweitet
Mehrfach angesprochen wurden im Hearing auch die Auswirkungen der Verfassungsnovelle und des Informationsfreiheitsgesetzes
auf das Interpellationsrecht der Abgeordneten. Es dürfe nicht sein, dass hier ein Ungleichgewicht entstehe
und Abgeordnete über den Umweg der Auskunftspflicht leichter zu Informationen kommen als über das Fragerecht,
sagte etwa Landtagsdirektor Steiner. Nach Meinung von Hesse ist diese Befürchtung allerdings unbegründet:
Mit der Verfassungsnovelle würden auch die Kontrollrechte des Parlaments ausgeweitet, weil die Amtsverschwiegenheit
auch gegenüber dem Nationalrat und dem Bundesrat nicht mehr gelten werde.
Detailliert ging Gerlinde Wagner vom Rechts- und Wissenschaftsdienst der Parlamentsdirektion auf diesen Problemkreis
ein. Sie wies darauf hin, dass die Amtsverschwiegenheit derzeit mit zwei Ausnahmen – EU-Vorhaben und Aktenvorlagen
an Untersuchungsausschüsse – auch gegenüber dem Nationalrat und dem Bundesrat wirke. Durch das Gesetzesvorhaben
werde das geändert, wobei die Auskunftspflicht gegenüber BürgerInnen und das Fragerecht der Abgeordneten
unterschiedlich ausformuliert bleiben. So werde das parlamentarische Kontroll- und Fragerecht in Bezug auf staatsnahe
Unternehmen auch künftig auf das zuständige Regierungsmitglied beschränkt bleiben. Darauf machte
auch der Verfassungsrechtler Theo Öhlinger aufmerksam. In diesem Bereich könnte ein Abgeordneter über
die Auskunftspflicht also einfacher zu Informationen kommen.
Bei einer Aufhebung des Amtsgeheimnisses müssen Wagner zufolge die Bestimmungen über den Umgang des Parlaments
mit vertraulichen Informationen angepasst werden. Demnach kann es in Zukunft durchaus vorkommen, dass schriftliche
Anfragebeantwortungen der Regierungsmitglieder Informationen enthalten, die als vertraulich zu klassifizieren sind
und demnach nicht veröffentlicht oder in öffentlicher Sitzung beraten werden dürfen. Um das Fragerecht
der Abgeordneten zu stärken, kann sich Öhlinger vorstellen, eine Art Organstreitverfahren – ähnlich
wie bei Untersuchungsausschüssen – einzuführen. Schließlich hätten die ParlamentarierInnen,
anders als BürgerInnen, keinen Rechtsschutz, wenn ihnen die Regierung Auskünfte verweigert.
Generell ist Öhlinger dafür, für die Organe der Gesetzgebung Sonderregelungen in Sachen Informationsfreiheit
zu treffen und sie nicht mit der Verwaltung in einen Topf zu werfen. Das sei europäische Normalität,
meinte er. Die meisten Informationsfreiheitsgesetze in anderen Ländern würden sich ausschließlich
auf die Verwaltung beziehen. Eine Schwierigkeit könnte nach den Ausführungen Wagners auch die Abgrenzung
zwischen Akten der Gesetzgebung und Akten der Parlamentsverwaltung sein. Für erstere ist eine Bescheidausstellung
nicht vorgesehen und damit auch keine Beschwerdemöglichkeit.
Abgeordnete sehen noch zahlreiche offene Fragen
Nach Meinung der Abgeordneten haben sich die offenen Fragen durch das Hearing eher vergrößert als verringert.
So meinte Abgeordneter Albert Steinhauser (G), es sei offenbar nötig, einen genaueren Blick auf den Ausnahmetatbestand
"wirtschaftliche Interessen" zu richten. Wenn es nicht einmal möglich sei, als BürgerIn die
Kosten für den Zaun in Spielfeld zu erfahren, wie dies Hesse dargelegt habe, stelle sich die Frage, ob man
mit dem neuen Gesetz nicht hinter den status quo zurückfalle. Zumal die Abgeordneten möglicherweise künftig
viele Informationen von der Regierung nur noch mit Vertraulichkeitsvermerk bekommen werden, wie auch Steinhausers
Fraktionskollege Dieter Brosz befürchtet. Grundsätzlich zeigte sich Steinhauser, was das Gesetzespaekt
betrifft, aber weiter gesprächsbereit.
Seitens der ÖVP machten die Abgeordneten Michaela Steinacker und Beatrix Karl vor allem datenschutzrechtliche
Bedenken geltend. Es könne nicht sein, dass Österreich die hohen datenschutzrechtlichen Standards, die
auf EU-Ebene massiv verteidigt wurden, im Zuge der Einführung der Informationsfreiheit aufgebe, sagte Karl.
Auch ihr Fraktionskollege Wolfgang Gerstl sieht noch etliche offene Fragen, etwa was den Umgang des Parlaments
mit klassifizierten Informationen betrifft. Es sei noch mehr zu tun als ursprünglich gedacht, erklärte
Gerstl. Das solle den Ausschuss aber nicht hindern, rasch zu einer Entscheidung zu kommen.
Georg Vetter (V) zeigte sich über eine Bemerkung von Verfassungsexperten Öhlinger irritiert, wonach es
auch möglich wäre, die Klubs zu den Organen der Gesetzgebung zu zählen. Man müsse aufpassen,
dass Klubs nicht gezwungen werden können, etwa Protokolle von Klubsitzungen zu veröffentlichen. Generell
meinte er aber, dass er ein großer Anhänger des Gesetzes sei, auch wenn man darauf achten müsse,
nicht ins andere Extrem zu fallen.
Das Gesetz sei noch nicht ganz fertig, hielt auch Ausschussvorsitzender Peter Wittmann (S) fest. Im Hearing seien
Fragen aufgetaucht, an die vorher nicht gedacht worden sei. Für die FPÖ merkte Philipp Schrangl an,
während Österreich immer mehr den Weg in Richtung gläserner Bürger gehe, gebe es nach wie vor
keinen gläsernen Staat.
NEOS-Abgeordneter Nikolaus Scherak meinte zum Thema Übergangsregelung, es könne nicht sein, dass BürgerInnen
keine Informationen über Entscheidungen in der Vergangenheit erhalten, worauf Pauer versicherte, dass es ihm
nur um die aktive Informationsbereitstellung und nicht um die Auskunftspflicht gehe. Es wäre zu aufwendig,
alle Informationen von allgemeinen Interesse nachträglich barrierefrei und mit Meta-Daten versehen zu veröffentlichen.
Robert Lugar vom Team Stronach plädierte für eine unabhängige Stelle, die überprüft, ob
tatsächlich alle Informationen von allgemeinem Interesse gemäß der vorgesehenen Informationspflicht
veröffentlicht werden.
Öffentliche Stellen sollen innerhalb von acht Wochen Auskunft erteilen
Gemäß der von der Regierung vorgelegten Verfassungsnovelle ( 395 d.B.) und den dazugehörigen Ausführungsbestimmungen
sollen alle vom Gesetz erfassten Stellen – neben Ministerien und Landesverwaltungen u.a. auch das Parlament und
weitere Organe des Bundes und der Länder – Auskunftsbegehren von BürgerInnen grundsätzlich innerhalb
von acht Wochen – mit einer Fristverlängerung von weiteren acht Wochen in Ausnahmefällen – beantworten
müssen. Allerdings sind Datenschutzbestimmungen und andere verfassungsrechtliche Vorgaben zu berücksichtigen.
So sollen Auskünfte etwa bei einer drohenden Gefährdung der öffentliche Ruhe, Ordnung und Sicherheit
unzulässig sein. Gleiches gilt dann, wenn es außenpolitische Gründe erfordern oder es im Interesse
der nationalen Sicherheit liegt. Ebenso wird der Öffentlichkeit der Zugang zu Dokumenten, die der Vorbereitung
von Entscheidungen dienen, grundsätzlich verwehrt bleiben. Auch "offensichtlich schikanöse"
und extrem zeitraubende Anfragen brauchen nicht beantwortet zu werden.
Verweigert die Stelle eine Auskunft, etwa mit Berufung auf einen Ausnahmetatbestand, könnte sich der bzw.
die Betroffene dem vorliegenden Gesetzentwurf zufolge an das Verwaltungsgericht wenden. Für den dazu notwendigen
Bescheid ist eine Gebühr von 30 € vorgesehen.
Teile des Informationsfreiheitsgesetzes sollen auch für staatsnahe Unternehmen gelten, die der Kontrolle des
Rechnungshofs unterliegen. Anders als die öffentlichen Stellen will die Koalition diese aber nicht dazu verpflichten,
von sich aus Informationen im Internet bereitzustellen. Auch müssten sie keine Auskünfte erteilen, wenn
ihre Wettbewerbsfähigkeit oder ihre geschäftlichen Interessen beeinträchtigt wären. Gänzlich
ausgenommen sind börsennotierte Gesellschaften bzw. Unternehmen, die unter dem beherrschenden Einfluss börsennotierter
Gesellschaften stehen. Bei unzulässigen Auskunftsverweigerungen müsste der Zivilrechtsweg beschritten
werden.
Bundesrat will Mitsprache des Bundes in Länderangelegenheiten einschränken
Mit der Verfassungsnovelle und dem Informationsfreiheitsgesetz mit zur Diskussion standen ein Antrag der NEOS (
6/A) und ein Antrag der Grünen ( 18/A), die beide ebenfalls auf eine grundsätzliche Auskunftspflicht
der Behörden abzielen. Daneben drängt der Bundesrat darauf, die wechselseitigen Zustimmungsrechte von
Bund und Ländern im Sinne einer Verwaltungsvereinfachung zu reduzieren ( 869 d.B.). Das betrifft etwa Landesgesetze
betreffend die Organisation von Behörden, die Verschiebung der Grenzen politischer Bezirke, die Festlegung
von Bezirksgerichtssprengel und die Bestellung des Landesamtsdirektors. Zudem hält es die Länderkammer
für nicht mehr zeitgemäß, dass die jeweiligen LandesamtsdirektorInnen sowie die Abteilungs- und
Gruppenleiter in den Ämtern der Landesregierung BeamtInnen sein müssen.
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